Le concessioni demaniali marittime nel decreto “rilancio” e nella Legge di bilancio 2019
I – Introduzione
Il decreto “rilancio” (D.L. 19 maggio 2020, n. 34) è di recente intervenuto sul tema delle concessioni demaniali marittime introducendo – nei termini che saranno meglio specificati nel prosieguo – una sospensione dei procedimenti amministrativi volti alla nuova assegnazione delle concessioni demaniali marittime o alla riacquisizione al patrimonio pubblico delle aree demaniali.
In particolare, l’art. 182, comma 2, del decreto rilancio prevede quanto segue:
“In riferimento ai beni del demanio marittimo in concessione, tenuto conto degli effetti derivanti nel settore dall’emergenza da COVID-19 nonché dell’esigenza di assicurare la certezza dei rapporti giuridici e la parità di trattamento tra gli operatori, in conformità a quanto stabilito dall’articolo 1, commi 682 e 683 della legge 30 dicembre 2018, n. 145, per le aree e le relative pertinenze oggetto di riacquisizione già disposta o comunque avviata o da avviare, oppure di procedimenti di nuova assegnazione, gli operatori proseguono l’attività nel rispetto degli obblighi inerenti al rapporto concessorio già in atto, fatto salvo quanto previsto dall’articolo 34 del decreto-legge 30 dicembre 2019, n. 162, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2020, n. 8, e gli enti concedenti procedono alla ricognizione delle relative attività, ferma restando l’efficacia dei titoli già rilasciati. Le disposizioni del presente comma non si applicano in riferimento ai beni che non hanno formato oggetto di titolo concessorio, né quando la riacquisizione dell’area e delle relative pertinenze è conseguenza dell’annullamento o della revoca della concessione oppure della decadenza del titolo per fatto del concessionario”.
Ebbene, al fine di meglio comprendere la portata di tale intervento normativo, appare preliminarmente necessaria una breve disamina della normativa di recente introdotta, nella medesima materia, con la Legge di bilancio 2019.
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II – Le Concessioni Demaniali Marittime nella Legge di bilancio 2019
Con la legge n. 145/2018 (Legge di bilancio 2019) il Legislatore ha previsto che le concessioni demaniali marittime[1] vigenti alla data di entrata in vigore della medesima legge, “…hanno una durata, con decorrenza dalla data di entrata in vigore della presente legge, di anni quindici…”[2].
Con tale disposizione, quindi, il Legislatore ha di fatto prorogato di 15 anni la durata delle concessioni demaniali marittime per lo svolgimento di attività turistico ricreative – in vigore alla data del 1° gennaio 2019 (data di entrata in vigore della Legge di bilancio) – quali stabilimenti balneari, esercizi di ristorazione e di somministrazione di bevande, noleggio di imbarcazioni e natanti in genere, gestione di strutture ricettive ed attività ricreative e sportive, esercizi commerciali, etc[3][4].
Tale novella legislativa – essendo entrata in vigore, come detto, il 1° gennaio 2019 – ha dunque previsto che le concessioni demaniali marittime avranno scadenza il 31 dicembre 2033.
Anche una veloce lettura della norma in questione, tuttavia, consente di rilevare come la medesima – pur prorogando, nella sostanza, la durata delle concessioni in essere – non utilizza in alcuna sua parte il termine “proroga”, limitandosi ad individuare una nuova durata delle concessioni stesse.
Ciò in considerazione del fatto che la Corte di Giustizia Europea ha più volte ribadito[5] che “…la proroga ex lege della data di scadenza delle autorizzazioni equivale a un loro rinnovo automatico…” ponendosi, quindi, in contrasto sia con il principio della libertà di stabilimento sia con la Direttiva Bolkenstein sui servizi nel mercato interno dell’Unione Europea.
Considerando che le disposizioni della Legge di bilancio – al di là del loro tenore letterale – prevedono in sostanza una proroga della validità e della durata delle concessioni demaniali marittime, è apparso sin da subito evidente che queste ultime avrebbero posto un problema di compatibilità con l’ordinamento comunitario.
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III – L’applicazione a livello regionale della “proroga” prevista dalla Legge di bilancio 2019
La competenza in materia di concessioni demaniali marittime spetta agli Enti locali e, in particolare, alle Regioni che – a loro volta – di norma la sub-delegano ai Comuni territorialmente competenti.
A seguito dell’entrata in vigore delle disposizioni recate dalla Legge di bilancio 2019, quindi, le Regioni hanno avviato l’iter amministrativo per il recepimento della normativa in questione.
Le singole Regioni, tuttavia, hanno proceduto in tal senso in ordine sparso e con modalità differenziate.
Alcune Regioni, a titolo esemplificativo, tra le quali la Regione Toscana[6] e la Regione Abruzzo, hanno ritenuto di applicare direttamente la “proroga” prevista dal Legislatore nazionale – eventualmente previo accertamento della permanenza delle condizioni soggettive del concessionario[7] – tramite l’apposizione di una semplice annotazione della nuova durata sul titolo concessorio o tramite l’adozione di un atto ricognitivo costituente “atto aggiuntivo” rispetto al medesimo titolo.
Altre Regioni, tra cui l’Emilia Romagna, hanno ritenuto di sospendere in via cautelativa i procedimenti relativi al rilascio di nuove concessioni demaniali marittime – in attesa dell’adozione del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri di riordino del sistema previsto dall’art. 1, comma 675 della medesima Legge di bilancio 2019[8] – stabilendo al contempo di dare immediata applicazione alla “proroga”, subordinata al solo pagamento dell’imposta di registro[9].
La Regione Campania[10], a sua volta – in attesa dell’adozione del decreto nazionale di riordino del sistema di cui si è detto in precedenza – inizialmente aveva ritenuto opportuno sospendere in via cautelativa tutti i procedimenti concernenti il demanio marittimo (ivi compresi quelli concernenti il rilascio di proroghe delle concessioni demaniali).
La medesima Regione, tuttavia, a fronte della situazione d’incertezza venutasi a creare in merito al citato decreto nazionale di riordino[11], ha ritenuto necessario dare atto dell’intervento legislativo nazionale in materia stabilendo che l’estensione della durata delle concessioni demaniali marittime “…deve essere applicata a tutte le concessioni demaniali ad uso turistico-ricreativo debitamente vigenti al 1° gennaio 2019…”[12].
Infine, vi sono altre Amministrazioni regionali che hanno ritenuto di recepire la normativa nazionale tramite una semplice nota esplicativa.
In particolare, la Regione Lazio – con nota indirizzata ai vari Comuni interessati – ha “suggerito” a questi ultimi l’opportunità di adottare, previa richiesta degli interessati, specifici provvedimenti ricognitivi che diano atto dell’intervenuta estensione della durata delle concessioni demaniali marittime.
In definitiva buona parte delle Regioni territorialmente interessate hanno recepito a livello locale la “proroga” sino al 2033 delle concessioni demaniali marittime (Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Emilia-Romagna, Lazio, Liguria, Marche, Sardegna, Sicilia, Toscana).
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IV – La sentenza del Consiglio di Stato n. 7874 del 18 novembre 2019
Sull’argomento è recentemente intervenuto il Consiglio di Stato che con la sentenza n. 7874 del 18 novembre 2019 ha rilevato l’illegittimità della normativa nazionale recata dalla Legge di bilancio 2019.
Con tale decisione, in particolare, la Sesta Sezione del Consiglio di Stato – ribaltando pronunce di segno opposto adottate dal medesimo organo[13] e richiamando la nota sentenza della Corte di Giustizia del 14 luglio 2016 (cd. sentenza Promoimpresa) – ha ribadito che le proroghe delle concessioni demaniali marittime, implicite o esplicite, devono comunque ritenersi non conformi al diritto comunitario.
Secondo il supremo Consesso, invero, in ossequio a quanto previsto dalla già citata direttiva Bolkenstein, l’assegnazione delle concessioni demaniali marittime deve necessariamente essere preceduta da una fase di evidenza pubblica, non potendosi ammettere proroghe, esplicite o implicite, alla durata delle medesime concessioni.
Il Giudice amministrativo, dunque, ha stabilito la necessità di disapplicare le disposizioni nazionali che prevedono proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime, in ragione del contrasto di queste ultime rispetto al diritto europeo.
A seguito della citata pronuncia è quindi apparso tutt’altro che chiaro il destino delle concessioni demaniali marittime in scadenza, prorogate ex lege fino al 2033 sulla base di una disposizione ritenuta in aperto contrasto con la normativa europea, il tutto a discapito delle esigenze di certezza degli operatori del settore.
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V – Le concessioni demaniali marittime nel decreto rilancio
In tale contesto il Legislatore ha ritenuto opportuno intervenire sulla materia. In particolare, con il su riportato comma 2 dell’art. 182 del D.L. n. 34/2020 (cd. decreto “rilancio”) è stata adottata una disposizione specifica relativa alle concessioni demaniali marittime con la quale ha previsto (in sintesi):
a) la sospensione degli effetti dei provvedimenti di riacquisizione dei beni del demanio marittimo (e relative pertinenze) già adottati dalle Pubbliche Amministrazioni;
b) la sospensione dei procedimenti di riacquisizione dei medesimi beni già avviati o ancora da avviare da parte dell’Amministrazione;
c) la sospensione dei procedimenti volti alla nuova assegnazione delle aree del demanio marittimo.
Durante il periodo di sospensione, quindi, i concessionari potranno regolarmente proseguire la propria attività, a patto che rispettino le due condizioni previste dalla norma e cioè a dire:
– da un lato, essere titolari di una concessione valida ed efficace, dovendosi escludere l’operatività della sospensione sia nel caso di occupanti sine titulo di aree demaniali marittime sia nel caso di concessioni già annullate, revocate o decadute a seguito di appositi provvedimenti della Pubblica Amministrazione;
– dall’altro lato, devono continuare a rispettare quanto previsto nei rispettivi atti concessori, proseguendo il pagamento del relativo canone (ferma restando la sospensione del pagamento dei medesimi canoni dal 1° gennaio 2020 al 30 settembre 2020 ai sensi dell’art. 34 del D.L. n. 162/2019).
La norma, inoltre, prevede che nelle more del periodo di sospensione gli Enti concedenti procedano ad una compiuta ricognizione delle attività amministrative concernenti il demanio marittimo, al fine – non esplicitato – di garantire la razionalità e la continuità del sistema delle concessioni demaniali anche a seguito della conclusione del periodo di sospensione.
In tale contesto, quindi, appare di notevole importanza e comunque dirimente comprendere quale sia la durata della sospensione disposta dal decreto rilancio.
Al riguardo, occorre premettere che la finalità della normativa introdotta dal citato decreto è quella di dare stabilità alla “proroga” della durata delle concessioni demaniali marittime disposta dalla Legge di bilancio 2019, superando in tal modo i rilievi formulati sul punto dal Consiglio di Stato con la su richiamata sentenza n. 7874/2019.
Ciò, d’altronde, emerge da due ordini di considerazioni e, segnatamente:
– dal tenore letterale dell’art. 182 del decreto rilancio, il quale specifica che la sospensione ivi prevista opera “in conformità a quanto stabilito dall’articolo 1, commi 682 e 683” della Legge di bilancio 2019 che – come in precedenza evidenziato – dispone che le concessioni demaniali marittime “…hanno una durata … di anni quindici…”, ovvero fino al 31 dicembre 2033;
– dalla posizione assunta sul punto dal Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo (MIBACT) che, tramite il Ministro, ha chiarito nel corso della conferenza stampa di presentazione del decreto rilancio che il citato art. 182 “…evita che ci sia uno spazio interpretativo che possa consentire ad alcuni Comuni la disapplicazione della norma italiana perché in contrasto con quella europea”, essendo dunque la medesima disposizione volta “a garantire che ci sia continuità delle concessioni in base alla norma vigente…” (quella della Legge di bilancio 2019).
Orbene, data l’evidente finalità della sospensione prevista dall’art. 182 del decreto rilancio, si ritiene che la medesima abbia la finalità di sospendere i procedimenti in conformità a quanto stabilito dall’articolo 1, commi 682 e 683” della Legge di bilancio 2019 e quindi fino al 31 dicembre 2033, consentendo in tal modo agli operatori attualmente concessionari di proseguire le proprie attività sino a tale data.
Sul punto, tuttavia, la disposizione recata dall’art. 182 risulta (volutamente?) lacunosa, considerando che non individua puntualmente il termine ultimo di durata della sospensione ivi prevista.
Non è da escludersi, pertanto che in sede di prima interpretazione della norma alcuni Enti locali – richiamando la circostanza che la finalità del medesimo decreto è quella di limitare gli “effetti derivanti nel settore (turismo) dall’emergenza da COVID-19”[14] – avanzino l’ipotesi che il periodo di sospensione debba esaurire i suoi effetti a seguito della conclusione dello stato di emergenza legato alla pandemia.
Sulla scorta tale interpretazione, quindi, la durata del medesimo periodo sarebbe legata alle dichiarazioni dello stato di emergenza da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri, con la conseguenza che – una volta terminato lo stato emergenziale – potrebbe concludersi anche il periodo di sospensione previsto dal citato art. 182.
In ogni caso – considerando la volontà del Legislatore nell’introdurre il regime di sospensione previsto dal decreto rilancio – si ritiene che gli effetti della sospensione dovrebbero durare fino al 31 dicembre 2033, ferma restando la circostanza che le complesse vicende normative di cui si è in precedenza detto nonché l’equivoca formulazione della disposizione in commento potrebbero lasciar presagire l’insorgenza di un ampio contenzioso sul punto dinanzi al Giudice Amministrativo.
[1] Disciplinate dal comma 1 dell’articolo 01 del D.L. 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494.
[2] Art. 1, commi 682, 683 e 684 della legge n. 145/2018.
[3] Tra queste sono ricomprese anche le concessioni demaniali marittime per lo svolgimento di attività turistico ricreative in essere alla data di entrata in vigore del D.L. n. 194/2009 (e cioè a dire al 30 dicembre 2009) ovvero quelle rilasciate successivamente ai sensi dell’art. 18 del Regolamento per l’esecuzione del Codice della navigazione (ovvero previa pubblicazione della domanda di concessione); oppure rilasciate in data successiva al 2009 ma prorogate ai sensi della legge n. 494/1993, sempre a patto che siano valide ed efficaci al 1° gennaio 2019 (art. 1, comma 683).
[4] Con la medesima norma, inoltre, il Legislatore ha prorogato di 15 anni anche la durata delle concessioni demaniali marittime per finalità residenziali e abitative già oggetto di proroga ai sensi della legge n. 125/2015 e vigenti al 1 gennaio 2019.
[5] CGUE, sentenza 14 luglio 2016, in causa C-458/14.
[6] Cfr. circolare di cui alla Delibera di Giunta Regionale. n. 711 del 27.05.2019.
[7] Cfr. Regione Abruzzo, determinazione DPH002/004 del 22.01.2019.
[8] Allo stato ancora non adottato e che dovrà contenere sia gli indirizzi interpretativi necessari per una applicazione uniforme a livello nazionale della proroga prevista dalla legge di bilancio sia “…i princìpi ed i criteri tecnici ai fini dell’assegnazione delle concessioni sulle aree demaniali marittime…”
[9] Cfr. Regione Emilia Romagna – circolare prot. 0320063 del 2.04.2019
[10] Cfr. Determina Dirigenziale n. 10 del 25.02.2019
[11] Considerando, cioè, che come detto il citato decreto nazionale di riordino non è stato ancora adottato.
[12] Cfr. circolare prot. 237558 dell’11.04.2019
[13] Cons. di Stato, Sez. V, 24 ottobre 2019, n. 7258.
[14] In ossequio, d’altronde, all’oggetto dello stesso Decreto rilancio, rubricato “Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all’economia, nonché’ di politiche sociali connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19”.